mercredi 11 novembre 2015

La dette, notre épée de Damoclès ?





Il y a maintenant quelques mois que la barre symbolique des deux mille milliards d’euros de dette publique a été franchi dans notre pays. Ce seuil, qui représente plus de 95% de notre production annuelle, doit nous alerter. D’années en années s’accumulent les déficits, sans qu’aucun personnage politique d’envergure ne mène un travail de fond sur cette ressource nationale, qui n’est pas exempte d’incertitudes. Depuis la mise en place de la “règle d’or européenne” (terme inexact puisqu’il s’agit en réalité simplement des plafonds préconisés lors des accords de Maastricht de 1992 et du traité d’Amsterdam de 1997) qui stipule que la dette publique ne doit pas dépasser 60% du PIB, et le déficit 3% de ce même indicateur, nous n’avons jamais tenu cet engagement, dénoncé par certains comme un « diktat ». La crise financière de 2007 et 2008, accompagnée de la prise de conscience des marchés sur les risques de certains actifs, a révélé l’ampleur de la question de l’endettement structurel. La situation de la Grèce, dont le PIB a diminué de 25% en un an à la suite de la crise, doit provoquer un réveil de nos politiques quant aux emprunts d’État qu’ils reconduisent à chaque budget voté.
Sans la vouer aux gémonies, la dette doit nous questionner : quel sont son bien-fondé, son efficacité et ses dangers ? Au cœur des controverses capitalistiques, quel rôle joue-t-elle dans les circuits économiques ? Utile, ou dangereuse ?

Malgré les dangers évidents qu’une dette trop élevée crée (à partir de quel seuil peut-on la qualifier de trop élevée ?), cette question est toujours reléguée au second plan, au profit de discours belliqueux ou démagogiques. Ainsi, elle reste l’apanage des instances technocratiques comme la Commission européenne, la Cour des comptes, et autres sub-commissions. Pour mieux décrire cette réalité, on peut rappeler que chaque français porte trente mille euros de dette publique. Si ce chiffre est faible en comparaison des montants de dette privée, il faut rappeler que personne n’est prêt à débourser mille euros par an pour rembourser une dette qu’il ne juge pas être la sienne, et que toute hausse d’impôt se répercute immédiatement sur la croissance et le moral des Français.


Ainsi, on se moque des Allemands, qui se contorsionnent pour afficher un budget à l’équilibre (ce qui n’est bien sûr pas une fin en soi) ; on se réjouit quand telle ou telle instance « passe dans le vert », et même quand le déficit diminue d’un demi-point. On ne s’attend même pas à une baisse de la dette, un déficit qui se contracte légèrement suffit pour lancer une salve de communiqués enthousiastes. Ni la gauche, ni la droite (pourtant réputée plus économe), n’ont su endiguer l’hémorragie.




En rester à cette vision serait tomber dans l’auto-flagellation, et oublier un peu facilement que c’est un enjeu à une échelle européenne et mondiale. Tous les grands pays développés sont endettés, certains beaucoup plus que nous, et ce depuis longtemps. D’autres nations que la France transigent avec les règles de Maastricht.

La France et la dette, a love story


Historiquement, la France a une forte culture de la dette. Avec huit défauts de paiement liés le plus souvent à la guerre entre 1558 et 1788, c’est le pays d’Europe le plus touché par ce phénomène. Remarquons tout de même qu’à l’époque, la dette était détenue par des créanciers français. En conséquence, l’impact d’un défaut de paiement était moindre. Dans l’histoire contemporaine, la France a connu trois pics au cours desquels la dette a atteint la barre des 100 % du PIB : la Première Guerre Mondiale, la crise de 1929 et la Seconde Guerre Mondiale. Néanmoins, à chaque fois, elle parvint à rétablir sa dette à un niveau convenable. Ce n’est malheureusement plus le cas. Le problème de la crise a été de nouveau propulsée sur la scène du débat public lors de la crise de 2008. De fait, pour sauver les banques, l'Etat injecta des liquidités, ce qui accrut sa dette. Si cette politique a vraisemblablement permis de sauver les banques et d'éviter de rentrer dans le cercle vicieux de la dépression-déflation qu'a connu le monde entier en 1929, la dette mondiale a explosé et, en Europe, a participé à la crise de la dette souveraine au cours de l'année 2010.

D'un point de vue international, il existe deux types de gestion de la dette : d’une part, les pays prônant la rigueur et d’autre part, les pays ayant plus facilement recours au déficit en cas de problème conjoncturel. L’Allemagne fait partie du premier groupe. Elle n’a eu de cesse d’équilibrer son budget pour respecter du mieux possible les directives européennes en matière de dette.

Le cas controversé de l’Argentine


Inversement, l'exemple de l’Argentine montre bien à quel point la dette publique non-contrôlée peut présenter de terribles dangers pour une économie, même à long-terme. Rappelons brièvement les faits : pour stopper l’hyperinflation, l’Argentine avait décidé en 1991 de caler sa monnaie sur le dollar. Néanmoins, la hausse de celui-ci dans les années 1990 mena à une baisse de la compétitivité du pays et donc des exportations. La crise asiatique contribua à faire sombrer le pays dans la récession, qui fut forcé d’accepter des plans d’austérité drastiques pour recevoir les aides du FMI et d’autres fonds de pension étrangers. La crise économique se doubla d’une crise politique avec pas moins de cinq présidents qui se succédèrent en quelques mois. Le 23 décembre 2001, l’Argentine annonça qu’elle ne pourrait pas rembourser ses 100 milliards de dollars de dette publique. C’est le défaut de paiement le plus important de tous les temps. Mondialisation oblige, l’Argentine est liée à des créanciers du monde entier. Par-delà le désastre intérieur d’un défaut, on voit bien que c’est également dangereux pour l’économie mondiale.

Cependant, pour certains, ce défaut semble avoir été finalement bénéfique à l’Argentine. Ainsi Joseph Stiglitz, Nobel d’économie en 2001, affirme qu’« après avoir dévalué, et surtout restructuré sa dette, elle a payé le prix fort. […] Tous les problèmes de l’Argentine n’ont pas été résolus, mais la situation est objectivement meilleure aujourd’hui qu’auparavant. » Il est vrai que l’économie argentine est repartie très vite avec des taux de croissance de 8% en moyenne dans les années qui suivirent et un enrichissement général de la population. Néanmoins, les difficultés qu’eut le pays avec ses créanciers, en particulier les « fonds vautours » américains, durant plusieurs années, le manque de crédibilité économique de l’Argentine encore aujourd’hui et le développement du travail au noir, de l’économie souterraine ainsi que d’une forte corruption illustrent bien les dangers de la dette : un défaut de paiement fragilise considérablement une économie. Parallèlement, cette analyse permet de comprendre la volonté absolue qu’ont eu les pays européens d’éviter une faillite grecque, aussi bien en 2010 qu’en 2015. D’autant plus qu’un défaut grec aurait affecté toute l’Europe (la Grèce doit plus de 42 milliards d’euros à la France !)

Des politiques de relance plus ou moins efficaces


Le lecteur objectera avec raison que l’histoire a aussi montré que le recours à l’endettement en temps de crise a parfois permis de sortir un pays de la crise, comme les Etats-Unis avec le New Deal de Roosevelt à partir de 1935 (quoiqu’on ne sache toujours pas si c’est l’action de Roosevelt ou la Seconde Guerre Mondiale qui a réellement fait émerger les Etats-Unis).


Le déficit de conjoncture et d’investissement, qui correspond à l'endettement de l'Etat en période de ralentissement de la croissance, est considéré comme "bon". Ce type d'endettement a été fortement prôné par Keynes, dont la politique économique a été suivie après la Seconde Guerre Mondiale. Néanmoins, ce type de politique n’a pas su faire face à la crise dans les années 1970 et les politiques de relance ont alors connu peu de réussite. De fait, le choc pétrolier de 1973, qui marqua la fin des Trente Glorieuses plongea les économies développées dans la récession et ouvrit une période de stagflation, mot-valise qualifiant la situation économique de cette époque qui combinait faible croissance et forte inflation.


Pour relancer la croissance, les Etats-providences investirent pour tenter de soutenir l’activité économique ; la théorie keynésienne préconise en effet que le rôle de l'Etat en période de crise est d'adopter le comportement inverse des agents économiques, à savoir investimassivement dans une période où le manque de confiance et de perspective freinent l'investissement, moteur de la croissance. Cela eut pour conséquence une augmentation de la dette publique qui atteignit 15% du PIB en 1980. C'était le début de l'endettement contemporain français.



Un déficit structurel inquiétant

La France mêle à ce phénomène un fort déficit structurel, qualifié de "mauvais", c'est-à-dire qu'elle enchaîne les budgets déficitaires depuis 1975. L’inaptitude de l'Etat français à rééquilibrer ses budgets, qui a commencé sous Giscard et s'est prolongé lors des mandats de tous ses successeurs, explique l'échec total des politiques de relance keynésienne. Depuis 1973, la France s'est enfoncée dans les “Trente Piteuses” (selon l’économiste de Nicolas Baverez) et ni l'endettement de l'Etat, ni les politiques de rigueur successives n'ont permis de retrouver les taux de croissance des Trente Glorieuses, au grand dam des hommes politiques et des instances européennes. Justement, la règle d'or de Bruxelles, qui demande aux Etats de ne pas avoir une dette publique supérieure à 60% de leur PIB, paraît pour de nombreux pays, dont la France, impossible à respecter.

A ce stade, nous avons distingué grossièrement deux types de dette : la dette structurelle, qui est le véritable indicateur inquiétant en France, et la dette conjoncturelle. La première est le symptôme direct d’un État qui vit au-dessus de ses moyens : les différentes administrations dépensent chaque année plus qu’elles ne le devraient, pour une efficacité toute relative. Au contraire, l’État ne mise pas assez dans des secteurs d’avenir comme l’éducation : les professeurs français sont parmi les moins bien payés des pays développés pour vingt élèves par enseignant contre 16,4 en moyenne dans l’OCDE.

Peu et bien dépenser : tel est donc le dilemme français. Il est évident que vivre en permanence au-dessus de ses moyens, grâce au déficit, n’est pas supportable. La place de la dette dans le système capitaliste libéral repose sur la confiance ; si nous pouvons aujourd’hui emprunter à des taux aussi bas, c’est parce que les créanciers font confiance à l’État pour rembourser la dette dans un délai raisonnable. Pour le moment, ces taux sont historiquement bas (malgré une légère augmentation ces derniers mois), ce qui minimise la charge de la dette, qui est tout de même de 44, 3 milliards d’euros en 2015, soit 11,2 % du budget de l’Etat. Si la rumeur (plus ou moins fondée, puisque la cote d’un actif, c’est-à-dire ici le taux d’emprunt, dépend non pas de la valeur réelle, impossible à évaluer, de l’actif, mais de l’image qu’en ont les marchés) courait, que la France était « incapable de rembourser sa dette », les conséquences pourraient être catastrophiques, comme elles l’ont été en Grèce. Le poids des intérêts deviendrait alors étouffant. Ce constat, qui frôle l’évidence, ne signifie pas pour autant qu’il faut bannir la dette. Le second type d’emprunt que nous avons évoqué, c’est-à-dire l’emprunt conjoncturel, n’est pas nocif pour l’économie, bien au contraire, s’il est utilisé à bon escient.

Une bombe à retardement

Au plus fort de la crise de 2008, le recours à la dette semblait inévitable pour empêcher l’effondrement du système bancaire, qui aurait eu des conséquences bien plus graves et plus profondes, y compris sur le quotidien des Français. Il est ainsi difficile d’en vouloir au président Sarkozy pour cette action. A l’inverse, il est bien plus condamnable de n’avoir pas su ramener le déficit sous le critère de Maastricht. Il est très facile de s’agiter, de dénoncer les « diktats de la troïka », dont il ne s’agit pas ici de nier la réalité, voire d’expliquer que la dette française est pour partie illégitime et ne nécessite donc pas d’être remboursée, comme le font les populistes Marine Le Pen et Jean-Luc Mélenchon. Mais c’est oublier la leçon de l’histoire, qui a montré qu’il est extrêmement difficile et pénible de rembourser la dette publique de manière orthodoxe, c’est-à-dire sans passer par l’hyperinflation ou le défaut, par exemple après les Guerres Mondiales. C’est aussi oublier qu’une partie de la dette est détenue par des fonds étrangers, qui ne tolèreraient pas un défaut. Le scénario pourrait se révéler pire encore : des « fonds vautours » pourraient exploiter des brèches législatives, pour s’enrichir en tirant profit du défaut de paiement, comme c’est le cas en Argentine. C’est enfin oublier le principe fondamental du capitalisme mondialisé, et donc incontournable : la confiance.

L’importance de soutenir l’investissement

Mais revenons à l’endettement conjoncturel, le moins pratiqué en France. Il est indéniable que l’époque des grandes politiques de relance, du New Deal rooseveltien, et du plan Marshall, est révolue. Dans des marchés de plus en plus libéralisés et déréglementés, le capitalisme étatique est mort au profit de l’initiative privée, et ceux qui se réclament du gaullisme tentent de plaquer une recette dépassée des Trente Glorieuses sur le monde de 2015. Doit-on en conclure que l’investissement public n’a plus sa place en France ? Il est évident que non. Prenons l’exemple du Grand Paris : ce projet pharaonique va probablement coûter quelques dizaines de milliards d’euros. On peut qualifier cet investissement d’utile, car il sera générateur d’emplois et améliorera l’attractivité de la région Île-de-France, tout en facilitant les déplacements des usagers. Un certain nombre de projets méritent d’être financés de même : d’éventuels Jeux Olympiques qui méritent un budget décent (à l’inverse du ridicule projet low cost que présente la France pour 2024), une éventuelle Exposition Universelle, ou des projets environnementaux d’avenir, etc.

Finalement, ce qui tue la dette, c’est quand on l’utilise sans ambition, juste pour vivoter un tout petit peu mieux, pour s’épargner les plans de rigueur et les mécontentements, alors qu’elle peut être tellement productive dans des projets d’avenir.

L’alarmant rapport Pébereau de 2005


Il est intéressant de se reporter au rapport Pébereau sur la dette de l’Etat réalisé en 2005 par le président du directoire de BNP-Paribas. Celui-ci pointait (déjà!) du doigt l’inquiétant problème de la dette, notant que “la poursuite de l’endettement ne résoudrait rien et serait la source d’un réel danger”. Il prévoyait que la dette publique passerait de 66 % du PIB en 2005 à 100 % en… 2015 - prévision qui s’est malheureusement révélée exacte. Le rapport dénonçait alors la culture de la dépense publique, ainsi que l’augmentation du nombre de fonctionnaires et les 35 heures comme cause de cette endettement. Force est de constater que ces problèmes sont toujours d’actualité. Chirac, Sarkozy, Hollande et leurs gouvernements respectifs n’ont jamais pris leur responsabilité, léguant ainsi aux générations futures ce lourd problème. Cette politique irresponsable est une atteinte directe au sacro-saint principe de développement durable, pourtant enseigné à tour de bras par l’Education nationale tout au long du collège et du lycée. L’une des composantes du développement durable, telle qu’elle est présentée dans le fameux rapport Brundtland de 1987, correspond à la dimension économique : il s’agirait d’optimiser la croissance en évitant de transmettre une charge d’endettement aux générations futures. La réalité est malheureusement bien éloignée de cet idéal quand on voit l’envolée de la dette publique, qui, selon les prévisions du rapport Pébereau, pourrait atteindre 200 % du PIB en 2029 - autant dire une catastrophe.

Un enjeu oublié par les politiques


Alors, quelle est sa place dans les programmes de nos partis politiques ? elle est quasiment inexistante. Pourtant enjeu majeur, nous l’avons vu tout le long de cet article, elle ne fait l’objet d’aucune mesure détaillée et approfondie : cela est extrêmement sensible dans les « programmes » des partis populistes. Par exemple, M. Mélenchon estime que 400 milliards d’euros de titres de la dette française sont « illégitimes car issus de cadeaux fiscaux » (pourquoi utiliser ce terme alors qu’on parle tout simplement de « baisse des charges » quand il ne s’agit pas des ménages aisés ?). Quant à Mme Le Pen, elle ne propose même pas de chiffres mais argumente que le retour au franc soulagerait la dette. L’idée est plus que discutable, puisque les économistes pensent que cela provoquerait une inflation de 20 à 40%, voire plus si Mme Le Pen décidait de « faire tourner la planche à billets », c’est-à-dire de dévaluer.


Le débat sur la dette souveraine est aujourd’hui esquivé, la plupart du temps, au profit de sujets brûlants comme le traitement des fonctionnaires, la part de l’État dans l’économie (57% du PIB actuellement), ou encore la répartition des allègements fiscaux entre ménages aisés, classes populaires et entreprises. Ainsi, il ne s’agit pas de choisir entre droite et gauche, car l’expérience a montré que la gestion pragmatique de la dette par les deux camps était sensiblement identique. Les grands discours sur la « souveraineté perdue », l’identité malheureuse et les diktats de Bruxelles n’ont pas lieu d’être : prendre en charge la question de la dette est la condition sine qua non avant de prétendre restaurer le pouvoir de décision intégral d’une nation sur son sort, pouvoir bien illusoire dans un monde libéral et mondialisé. Ce ne sont pas les discours guerriers à propos la domination de l’Europe sur les nations qui changeront l’ordre des choses. Nous sommes responsables de notre avenir.


Elie Collin & Elie Bataille
(Article publié sur Le Carnet politique)

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